Réflexion

Le Québec à l'heure du partenariat public-privé
« Vers un changement de structure ou de culture? »

SOMMAIRE :

par Jean Baillargeon
v-p affaires publiques et idéation, Groupe 2000 neuf
jbaillargeon@2000neuf.com

(…)Le gouvernement québécois s'apprête à adopter une série de lois qui changeront l'ordre des choses et qui provoquent déjà beaucoup de réactions. Pour comprendre les enjeux actuels, il convient de se poser la question suivante : Nous dirigeons-nous vers un changement de structure ou de culture?

Qu'est-ce que la réingénierie et le partenariat public-privé? Quels sont les fondements culturels de l'ÉTAT québécois et le contrat social issu de la révolution tranquille? Peut-on déverrouiller l'ÉTAT seulement avec un changement de structure? Y-a-t-il une fenêtre pour le partenariat? Quels sont les fondements culturels d'un nouveau contrat social dans le secteur de la santé? Voilà les pistes de réflexions dont je vous ferai part au cours de cette conférence.

La réingénierie amène un changement de structures, une remise en question du rôle de l'ÉTAT, une compétition privé-public et une privatisation de services par la sous-traitance. Le partenariat quant à lui, amène davantage un changement de culture, une rénovation de l'ÉTAT, le respect de la mission publique qui demeure étatique et une bonification de l'offre et de l'efficacité des services publics.

Dans le contexte actuel, existe-t-il une culture de gestion du changement dans l'appareil de l'ÉTAT? Je répondrais par l'affirmative dans le changement de structures, et c'est ce que propose la plupart des projets de lois du gouvernement, mais plus difficilement dans le changement des cultures de fonctionnement, puisque tous les ministères fonctionnent en silos, ce qui signifie généralement, que la main droite ne sait pas ce que fait la main gauche.

Pourquoi le changement de culture est-il plus difficile? Parce que ce changement peut impliquer une remise en question non seulement du changement de sa structure de fonctionnement, mais aussi du service public. Le défi du gouvernement Charest est de savoir comment concilier la culture bien ancrée du monopole de services de l'ÉTAT vs le développement d'une nouvelle culture de l'ÉTAT partenaire de services privés.

Historiquement, les Québécois ont toujours voulu un ÉTAT fort. La culture interne de l'ÉTAT reflète bien cette situation : stabilité, continuité, sécurité et pérennité. Tout cela, dans une situation de monopole de services, d'un financement garanti et d'un pouvoir d'emprunt quasi illimité. Le statut de l'ÉTAT dans notre société et certes enviable, mais l'envers de la médaille, c'est le danger de développer une culture narcissique qui se résume ainsi à la veille ou au lendemain des élections chez bon nombre de fonctionnaires : « Les gouvernements changent, mais l'ÉTAT reste! »

Au niveau de la culture citoyenne, la situation est totalement inverse. Le Québécois moyen vit souvent une situation de « déstructuration » du milieu familial et social. Sa condition économique se reflète en tant qu'usagers de services vivant des situations de vulnérabilité, d'isolement, où il a besoin de support et d'écoute en dehors des heures de bureaux. En le comparant à l'ÉTAT, on se demande, pour employer une métaphore, si nous n'avons pas collectivement bâti un ÉTAT fort, un monstre qui profite et entretient la dépendance des citoyens, dans ce que Joseph Facal qualifiait de « misérabilisme institutionnel. »

Qui n'a pas vu l'excellent film portant sur les douze travaux d'Astérix le Gaulois qui devaient affronter diverses épreuves, dont l'une des plus difficiles consistait à trouver le bon fonctionnaire qui lui accorderait le bon permis. Cette satire reflète bien la course à obstacles que doivent affronter bon nombre de citoyens pour avoir accès à des services publics efficaces. Je mentionne un exemple que j'ai personnellement vécu. Saviez-vous que pour un simple changement d'adresse au ministère du revenu du Québec, il faut franchir trois étapes, alors qu'au même ministère fédéral, il n'y a qu'une seule étape, facile, que vous faites par téléphone.

Au Québec, il faut s'armer de patience, la culture de méfiance est à son apogée chez Revenu Québec, comme si vous étiez un terroriste potentiel du réseau Al-Kaida. Première étape, il vous faut votre dernier rapport d'impôt en main, car on vous demandera d'identifier à la ligne x votre revenu brut de l'année dernière. Deuxième étape, il vous faudra envoyer un fax inscrivant votre ancienne et nouvelle adresse tout en signant au bas de la page. Enfin, troisième étape, on vous confirmera avoir bien reçu votre changement par lettre ou par téléphone. Quel gaspillage de temps et d'argent! En conclusion, l'ÉTAT QUÉBÉCOIS est dominé par une culture bureaucratique, peu empathique et qui n'a pas de notion de service-client.

On peut se demander si la réingénierie est une réponse à la révolte du citoyen-payeur, instruit et informé des carences du système public? Le plan gouvernemental répond effectivement à trois doléances des citoyens : premièrement, la baisse des coûts des services publics afin de limiter le fardeau fiscal; deuxièmement, l'efficacité des services en baissant notamment les listes d'attentes dans le secteur de la santé et des garderies; et, enfin troisièmement, une meilleure utilisation des nouvelles technologies, notamment par l'accès à certains services en ligne.

Les projets de loi qui sont adoptés en toute vapeur d'ici la fin de la session parlementaire amènent surtout un changement de structures, ce qui n'est pas sans susciter un certain cynisme chez les partisans de la culture traditionnelle de l'ÉTAT, qui y voient un changement de façade (agences de santé vs régie régionale, intégration des CLSC et des CHSLD aux hôpitaux), un règlement de compte patronal vs syndical (sous-traitance des services publics et fusion des accréditations dans le secteur de la santé) ou simplement un changement de structures sans les compétences et les ressources requises (création de la conférence régionale des élus et la défusion des municipalités. »

Qu'a en commun le « modèle » suédois ou français? Le « modèle » albertain ou ontarien? Une structure d'ÉTAT qui correspond à leur culture. Point besoin d'être devin pour comprendre que le gouvernement Charest n'est pas très fier de ce que d'aucun appelle le modèle québécois. Répètera-t-il les mêmes erreurs que les gouvernements précédents? En effet, qu'ont en commun les rapports Gobeil, Fortier, Poulin et le premier rapport Facal? La proposition d'une démarche de changements à partir de solutions structurelles plutôt que culturelles. C'est pourquoi, ces rapports n'ont jamais été appliqués, étant perçus a priori comme une coupe à blanc des services publics, plutôt qu'une amélioration de ces mêmes services.

Enfin, qu'ont en commun les réformes proposées par le gouvernement? Une perception d'affrontement entre une culture patronale et syndicale, qui n'est pas sans rappeler le climat qui régnait au début des années 70, où les malades furent pris en otages pendant la première grève du front commun et qui fit des dizaines de décès chez les plus démunis de notre société. Les rôles sont inversés, il y a trente ans les syndicats étaient les agents de changement, aujourd'hui, ils représentant le statu quo et la résistance au changement.

En 1972 est né l'ÉTAT PROVIDENCE comme nous le connaissons avec la culture politique social-démocrate et la première grève du front commun des secteurs publics et para-publics. Louis Laberge, ex-président de la FTQ, résume bien les enjeux de l'époque avec son symbole du trousseau de clés. En effet, cherchant désespérément une façon d'augmenter les revenus des concierges d'école, monsieur Laberge eut l'ingéniosité de leurs confier le trousseau de clés, ce qui fit augmenter beaucoup leur niveau de responsabilités, donc leur échelle salariale. Le problème, c'est qu'à l'époque les écoles deviennent un lieu fermé en dehors des heures régulières.

Voilà l'art de verrouiller une structure! C'est aussi le début d'une culture de déresponsabilisation sociale et familiale, tout est prétexte à la modernisation de l'ÉTAT, d'où le contrat social où les employés et leurs syndicats possèdent le trousseau de clés de l'ÉTAT québécois via leurs conventions collectives qui deviendront au fil des négociations de plus en plus blindées.

Comment en sommes-nous rendus là? Le « modèle québécois » reflétait au début des années 70 une culture identitaire forte : la défense de la « nation québécoise » passait par l'ÉTAT, d'où le concept d'ÉTAT-nation issu des années 60 et de l'ère de la décolonisation. Ainsi, il existe dès le départ une confusion des genres. Pour la plupart des québécois francophones, la défense de la nation passe par l'ÉTAT où la culture du « nous » se confond avec celle du « je ». Les citoyens ne distinguent pas les revendications strictement corporatistes des revendications civiques justes.

À l'époque, il existe une volonté de changements sociaux profonds qui se regroupe autour d'une culture de mobilisation et de modernisation qui se résume ainsi : la fierté d'appartenance à un peuple et l'enthousiasme de participer à des réformes innovatrices. De plus, l'ÉTAT représente un avancement et un affranchissement pour la classe moyenne et les Québécois francophones.

Pendant les années 70, l'ÉTAT québécois a permis le développement d'une culture corporatiste caractérisée par certaines facettes qui empoisonnent systématiquement le développement d'une nouvelle culture d'ÉTAT plus humaniste et plus près des citoyens.

Je citerai quelques exemples qui mettent en évidence l'héritage corporatiste des 30 dernières années :

Pour justifier des conditions de travail alléchantes, il était de bon ton de faire croire à l'effet d'entraînement (effet domino) des revendications syndicales. Même si personne n'y croyait vraiment, on oubliait par cet écran de fumée que c'est le payeur de taxes qui en fera les frais. Deux symboles érigés en vache sacrée ont encore la vie dure aujourd'hui et font partie des derniers mythes de la gauche caviar : la gratuité scolaire et la gratuité des soins de santé. Qui croirait en 2003, que la gratuité scolaire pour les enfants de professeurs d'université aura un effet d'entraînement sur l'ensemble des étudiants particulièrement ceux provenant des couches sociales les plus démunies?

Pourtant, lors de la première grève du syndicat des professeurs de l'Université Laval, ceux-ci avaient réussi à berner une partie des étudiants en leur faisant miroiter ce symbole de l'effet domino, qui à la longue s'est finalement retourner contre eux, puisque depuis ce temps, les universités québécoises sont condamnées à un sous-financement chronique. Conséquence : le corporatisme a déresponsabilisé les enseignants quant au coût relié à la qualité de l'enseignement et a verrouillé à double-tour toute reconnaissance financière de l'excellence universitaire, par l'accès au financement privé, le recours à des échelles salariales multiples et le réseautage international de haut niveau. Enfin, comment passer sous silence les clauses orphelines que bon nombre de syndicats d'enseignants ont paraphées afin de discriminer les jeunes enseignants dans l'échelle salariale. Notre corps professoral s'est donc « autopelure-debananisé » pour employer une expression d'un de leur plus imminent membre, monsieur Jacques Parizeau. Dans les années 70, l'enseignement était une carrière enviée, elle est devenue aujourd'hui le refuge d'une culture corporatiste qui a dévalué socialement et économiquement toute une profession, qui pourtant devrait être le fer de lance d'une société.

Les droits acquis et la fausse rareté a permis le développement d'une culture de gaspillage et de désinformation à grande échelle. En développant une culture organisationnelle unique et uniformisée, l'ÉTAT québécois a permis, certes, une forte cohésion dans sa culture interne de fonctionnement, mais au détriment de la mobilité et du renouvellement interne. Pensons, non seulement à la sécurité d'emploi à vie, mais au maintien d'une telle sécurité dans un rayon de 50 kilomètres. Quel gaspillage de ressources humaines et d'affront à une société qui se saigne à blanc pour payer cette vache sacrée.

Au cours des trente dernières années, il y a eu beaucoup de réformes institutionnelles qui ont donné accès en théorie à une multitude de services, mais qui, malheureusement, ont entraîné une énorme bureaucratie, des listes et des délais d'attentes élevés. Par conséquent, le niveau d'indifférence et de résignation des citoyens demeurent élevé, particulièrement lorsque l'ont fait croire au mythe du système de santé à une vitesse. Personne ne le croit, mais tout le monde fait semblant. Nous vivons une ère de désinformation et de gaspillage de ressources humaines, car la culture de fonctionnement de l'ÉTAT que nous avons développé au cours des 30 dernières années exclut la participation des usagers de services, et ne tolère aucune critique interne.

Tout se passe comme si l'ÉTAT était devenu un nouveau système sacré qui a remplacé l'ancien système d'éducation et de santé dominé par l'Église catholique. Nous avons changé la structure, mais nous avons gardé la même culture arrogante, suffisante et bien pensante qui se donne comme mission « de sauver le peuple malgré lui ». On veut le « bien du peuple et on va l'avoir » surtout avec un déficit de plus de 100 milliards au provincial et de plus de 500 milliards au fédéral.

L'ÉTAT québécois et l'ÉTAT fédéral ont infantilisé leurs commettants par une culture de droits sans responsabilités. Les citoyens ignorent tous des coûts des services qu'ils obtiennent. S'ils savaient combien coûte une chirurgie cardiaque, respecteraient-ils plus le système de santé? Les citoyens sont intoxiqués de services publics, ce qui déresponsabilise les familles, les individus et la communauté. Plus de 40 % des Québécois ne paie pas d'impôt et le citoyen moyen ignore totalement qu'il paie au total plus de 15 milliards d'intérêts par année sur la dette provincial et fédéral. Il est donc urgent de redéfinir un nouveau contrat social qui nous permettra d'éduquer la population sur l'importance de la dette publique tout en mettant fin au gaspillage actuel. Pour y parvenir, il faudra déverrouiller l'ensemble des services de l'ÉTAT et démystifier la culture corporatiste qu'il a engendré au cours des dernières décennies.

Il est possible de changer la culture de responsabilité unique de l'ÉTAT en changeant son mode de financement unique. Le meilleur exemple se retrouve déjà bien implanté chez nous dans le secteur de l'éducation. En effet, il s'agit d'un modèle de partenariat public-privé dont le financement est mixte pour le système d'écoles privées. Grâce à une culture de transparence des coûts et des résultats, notre réseau d'éducation offre un choix responsable aux parents qui recherchent l'excellence pour la formation de leurs enfants. En effet, nous connaissons maintenant le classement des écoles publiques et privées avec leurs forces et leurs faiblesses, et nous reconnaissons le droit des parents de choisir l'école de leur enfant s'il accepte d'en payer le prix.

Nous acceptons donc un système d'éducation à deux vitesses, car nous avons rejeté dans les années 70 le système d'éducation unique à la soviétique proposé par la défunte Centrale de l'enseignement du Québec (CEQ) avec son manifeste « L'École au service de la classe ouvrière » et où l'on proposait l'abolition des écoles privées sous prétexte de laïcisation et d'uniformisation de l'enseignement. Les Québécois n'ont pas été dupes et ont rejeté cette approche du nivellement par le bas. D'ailleurs, le fait qu'aucun ministre de l'Éducation du Québec ne s'est vanté d'avoir envoyé ses enfants à la polyvalente publique au niveau secondaire n'est pas là symptomatique d'une crise de confiance de nos dirigeants envers leur propre gestion?

Dans le secteur de la santé, c'est tout le contraire. La culture de gestion se caractérise par le manque de transparence et un fonctionnement en silos. C'est le règne de la loi du plus fort par le chantage, la prise d'otage, la pénurie artificielle des ressources, car le financement privé est un objet de tabou bien entretenu sous prétexte d'égalité des chances. Pourtant, la réalité est tout autre, car, si vous êtes bénéficiaire d'une police d'assurance privée, de la Commission de la santé-sécurité au travail (CSST), de la Société d'assurance automobile du Québec (SAAQ), vous avez un ticket pour passer au peloton de tête de la liste d'attente. Bien sûr, si vous avez à faire une prise de sang, vous avez le choix entre un délai de 4 à 6 semaines dans un CLSC ou un délai de 24 heures dans une clinique privée.

Le système de santé à deux vitesses existe déjà, mais nous refusons collectivement de le reconnaître. Toutefois, ce n'est qu'une question de temps, compte tenu de l'augmentation des coûts de 5 à 8 % par année. De toute façon, grâce au film les « Invasions Barbares », le monde entier est maintenant informé du fonctionnement de notre système de santé à deux vitesses et de la médecine de corridor du « modèle québécois ».

Nous pouvons déverrouiller la culture de gestion interne de l'ÉTAT notamment dans le secteur de la santé en permettant l'utilisation du Régime enregistré épargne retraite (REER) pour la santé des individus, pas seulement pour la santé du secteur de la construction. Je m'explique, nous pouvons retirer jusqu'à 20 000 $ de notre REER pour investir dans le béton (maison, condo), mais il nous est impossible de le faire pour notre santé personnelle ou celle de nos parents qui peuvent attendent jusqu'à deux ans sur une liste d'attente pour une opération à la hanche.

Les Québécois ont engrangé plus de 90 milliards de $ en REER. Si on leur permettait de financer une partie de certains soins dus à des délais déraisonnables, il serait facile de générer plusieurs milliards $ dans le domaine de la santé afin que celui-ci réponde plus à la demande, plutôt qu'une gestion de l'offre à la soviétique où l'on crée une fausse rareté par une sous-utilisation des équipements et des professionnels disponibles. On pourrait au moins responsabiliser le citoyen-usager de services, par un coût minimal de la carte d'assurance-maladie, comme le permis de conduire.

Au niveau de l'éducation, on pourrait moduler des frais de scolarité en fonction du taux de placement et des revenus des finissants à la fin de leur diplôme. Ainsi, il serait facile d'établir la valeur d'un diplôme, par exemple, un étudiant en médecine paierait des frais de scolarité plus élevés qu'un étudiant en histoire. De plus, on pourrait proposer un stage civil obligatoire rémunéré à la fin des études pour ceux qui auraient de la difficulté à payer leurs frais de scolarité. Enfin, il est grand temps de responsabiliser les Chambres de commerce dans les structures de développement régional en créant un service civil d'emplois supervisé par ces organismes qui regroupent la plupart des employeurs d'une ville ou d'une région. Toutes ces idées ne sont que la pointe de l'iceberg des opportunités qui s'offrent pour l'émergence d'une approche de partenariat entre le secteur public et le secteur privé (…)

L'Institut pour le partenariat public-privé (IPPP) a défini les paramètres d'un partenariat public-privé réussi dans le secteur de la santé. En voici les grandes lignes :

(…)En conclusion, je ne peux m'empêcher de constater que le gouvernement actuel est un piètre communicateur et je ne suis pas certains que la population comprend tous les tenants et aboutissants des projets de loi adoptés en toute vitesse au cours de cet automne. Comme le dit l'adage, « la communication amène le changement, mais le changement n'amène pas la communication ». Espérons que le gouvernement investira davantage dans le changement de culture, plutôt que le changement stricte de structure, de même que dans le partenariat public-privé plutôt que dans la stricte réingénierie de gestion de l'ÉTAT. Souvenons-nous des erreurs passées, responsabilisons la population dans les changements à venir en établissant au plus tôt une culture de transparence comme semble vouloir le faire l'actuel ministre des Finances, Yves Séguin, en donnant l'heure juste sur les problèmes financiers de l'ÉTAT québécois.

(Ce texte présente de larges extraits d'une conférence prononcée devant l'Association des économistes québécois (ASDEQ), le 11 décembre 2003, au Château Frontenac, à Québec, sous le titre original « Les clés du partenariat public-privé et de la réingénierie : VERS UN CHANGEMENT DE STRUCTURE OU DE CULTURE? »)

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Commerce Monde #39